1995年起，我国进入40年左右的人类汗青上前所未有的急剧、全面、空前的城镇化发展海潮，超过10亿人在一代人的时期内迈入现代化城市生涯。城镇化是整个中国人钻营美好生涯的重要实现蹊径，是现代中国最伟大的社会实际和发展成就。城镇化有关的市政基础设施和房地产投资，是现代中国投资规模最大的实体经济领域。

　　预计我国还有不到20年的市政基础设施投资建设顶峰期和机缘期，我们这一代人集中建成的市政基础设施，决定了将来几代中国人能使用的城市系统的硬件水平，这是现代中国人的汗青使命和责任担任。

　　为城市居民提供与本地发展潜力相匹配的高质量的市政基础设施并提供根基公共服务，是处所当局的政治责任。由于处所当局承担这种不成推卸的政治责任，那么市政基础设施项目投资建设资金的落实，不能也没有必要与处所当局信誉脱钩。

　　市政基础设施项目投融资，理当依附处所当局信誉，所形成的债务不论统计上归类为直接债务、隐形债务还是或有债务，都是无法转移和赖掉的处所当局债务。没有处所当局信誉的支持，市政基础设施项主张融资会越发难题，融资成本也会更高，最终还是增长将来公共财政和城市居民的支付压力。

　　必要强调，该当切实守护益处所当局信誉。处所当局信誉是本地信誉系统的基础。若是基础不牢，则本地的金融信誉环境必不成靠，金融机构将避而远之，并将本地划为高风险区域，各类市场主体注定陷入融资难与融资贵的困境，本地的经济社会发展将全面受损。

　　单一粗鲁地认定和措置处所当局债务，极有可能压爆处所当局违约，引发措置风险的风险，引起本地全社会的信誉
；。

　　市政基础设施大多是百年工程，重要构筑物的使用寿命可能长达数百年，涉及几代人的福祉。从列国城镇化的发展阶段来看，市政基础设施投资建设的顶峰期往往集中在一代人约30-40年的时期之内，现代中国人就承担了这份投资建设的沉任。

　　在目前的发展阶段，若是把市政基础设施投融资当作一个当期或短期财政问题，依附昔时财力和将来3-5年的财力，以“以收定支、昔时平衡”的理想来治理和约束市政基础设施投融资和处所当局债务，则直接封杀了国内大无数处所的城市发展权。

　　思考市政基础设施的资金平衡，该当放在有关设施全性命周期和城市财力百年变动趋向的持久视角。市政基础设施是一个涉及几代人以百年计的持久发展问题，该当思考代际公和善成本分担，当前阶段借债搞建设、借新还旧，有其内涵合理性和客观性。要靠今多人实现如此巨量基础设施投资的资金回收和债务偿还，既没有必要也不成能。

　　市政基础设施领域产生并累积巨额当局债务，是我国当前城镇化发展阶段的内涵要求和必然了局。依附单一粗鲁的政策文件进行封堵和倒逼，违背学问与逻辑，不是解决问题的相宜方式。出格是国内处于城镇化分歧发展阶段的城市差距很大，用同样的财政指标和偿债能力指标进行一刀切，更是对欠蓬勃地域的横暴封杀，会造成区域发展的差距的进一步加大。

从财政角度解决处所当局债务的主题要务有三：

　　一是要成立起财权与事权相匹配的财税治理体造，让处所当局的收入与支出实现中持久平衡，并辅之以规范的处所当局举债融资机造，能够依附处所当局信誉筹集低成本资金
；

　　二是该当落实处所当局的偿债责任机造，坚定突破“中央当局兜底、全民买单”的死循环，落实省级当局对辖区内确当局债务负总责的机造，预防形成系统性的财政与金融风险
；

　　三是落实对欠蓬勃地域补短板、还欠账的针对性的支持性财政政策，加快缩幼地域发展差距，实现区域协调发展。

　　在国内市政基础设施各有关领域，除供水、污水处置、燃气、供暖、公交等少数领域表，普遍未成立起使用者付费机造。即便已经成立起收费机造的部门行业，如地铁、公交等，收费尺度也远不能添补全数投资、建设与运营成本。

　　从国内表经验看，在市政基础设施领域，通过向居民收取使用费来回收投资的潜力和空间出格有限。好多领域的确不宜或没有前提成立能够覆盖成本的使用者付费机造，如市政路路、园林绿化、排水网络、地铁等，超过80%以上的市政基础设施投资，无法通过直接的使用者付费机造来回收投资。使用者付费此刻不是、以来也难以成为市政基础设施的重要投资回收方式。寄但愿通过成立到位的公用事业价值机造或调价，作为消化存量债务的主流方式，无异于本末颠倒、缘木求鱼。

　　市政基础设施领域巨额投资的资金平衡和投资回收，该当放在40年以上的城镇化的全过程来思考，重要依附基础设施投资带来的地皮价值提升的部门内部化。大规模市政基础设施项目建设，将显著提高地点区域出格是城市主题区域的地皮价值，真正落实地皮涨价的重要部门明确、持续、不变地归属当部门门，是处所当局有效推动市政基础设施建设的关键环节和必由之路。

　　地皮收益归公机造，简称“地皮财政”，是工业革命以来列国搞市政基础设施项目投资回收的主流模式，是人类文化的共同成就，不用回避，也无需隐晦。不能把因钱币扩张、压造供给、行业失范、市场炒作等复杂成分造成的房价上涨，单一化地归罪于地皮财政。妖魔化和封杀地皮财政，无异自毁长城，会走向歪路邪道。必要强调，地皮财政不是单一的征地卖地，而是跨期40年以上的城镇化全周期的专业性、系统性、持久性的工作。

　　四、各方必要敬畏PPP模式的严谨性和复杂性，精心执行能力阐扬PPP模式的公共治理优势。经过30多年的国内实际，以特许经营为主体的PPP模式在部门领域已经获得实效。但是，由于存在诸多限度前提，PPP模式在国内全面推广的前提远未成熟，近年的PPP活动给各方面教训深刻。

　　PPP涉及当局、社会本钱、公家长达20-30年的持久合作关系，分歧阶段还会涉及设计、施工、运营、供给商等诸多主体，所提供产品往往是与通常民多生计权和发展权有关的根基公共产品与公共服务。

　　性质上，PPP是一个涉及多方主体持久合作关系和多元利益持续博弈的公共治理问题。PPP的主题在于公共治理机造的有效成立及良性运行，对整体法治环境、遵守左券心灵、争议解决机造的要求很高。

　　PPP是路而不是术，PPP是理想而不是具体模式。PPP的主题内涵在于有效积累整合各方面的优势资源，构建有弹性的激励相容的公共治理机造，通过诸多分歧利益诉求的有关方长达几十年的持续博弈，各方合力同心、全力而为、量力而杏注按贡献和绩效取酬，实现公共基础设施项目全性命周期综合效力的最优化。

　　在国内，污水处置厂、垃圾处置厂、天然气供气这少数几个领域，已经形成数量多多的合格投资者，通过市场竞争的确有效提升了效力，以特许经营为特点的PPP模式，在这少数几个领域已经成为主流模式。在高速公路、城市供水、供暖等领域，已经有一批成功项目，以特许经营为特点的PPP模式已经成为融资平台模式的有益补充。在市政路路、轨路交通、园林绿化、水环境治理等领域，鲜见成功案例，前几年部门斗胆参加的投资者，通过当局采办服务为特点的PPP模式积极争抢项目，目前普遍进入进退失据的难题境界。

　　总体上看，国内目前还不具备大规模推广PPP模式的前提，不能操之过急。

　　对于PPP模式，一方面，我们该当意识到PPP模式结合公共机构的体造优势和贸易机构机造、治理优势的先进性，在有前提的区域和行业进行积极索求，但切不成在不具备前提的情况下，用搞活动的方式硬推。另一方面，我们要意识到PPP模式操作上的严谨性和长达几十年的公共治理过程的复杂性，不能过于简化，盲目压缩前期工作功夫和征询用度，过于钻营落地规模和轰动效应。

　　融资平台是处所当局在现有财政体造和投融资体造下的沉要实际，是国内城镇化领域的市政基础设施项主张主流执行模式。2014年9月21日印发的《关于加强处所当局性债务治理的定见》（即43号文），明确了处所当局融资只能通过刊行当局债券或选取PPP模式，剥离融资平台公司当局融资职能，融资平台公司不得新增当局债务。43号文力求将国内市政基础设施的投融资模式从融资平台主导，一夜转向“处所当局债券+PPP”。从最近三年多的全国数据看，处所当局债券只能满足不到20%的资金需要，PPP模式满足不到5%的资金需要，超过75%的新建项目资金，重要依附各类融资平台包办当局举债筹集。

　　2014年以来，处所当局在全方位、成系统的政策管控布景下，依然普遍性地、持续性地通过融资平台融资求发展，甚至陷入“饮鸩止渴”维持资金链的困局不能自拔。最底子的原因是没有成立起处所当局财权与事权相匹配的财税治理体造，也没有规范的举债融资和责任机造。

　　在当前的财税治理体造下，处于城市化建设起步期和急剧发展期的处所当局，只能依附融资平台承担资金筹集职责，这是融资平台存在的体造布景。在城市化建设的起步期，诸多基础设施项目必要全面启动并超前建设，必要巨额的“第一桶金”能力打开城市建设的新局面。此时，地皮价值较低，招商引资刚起头还没有产生不变税收，社会本钱疑惑发展远景难以大规模投入，唯有融资平台能够迎难而上Ｄ芄凰，国内城市化发展获得沉大功效并持续健全发展的处所，融资平台在建设起步期和急剧发展期的融资工作中，均起到了绝对主导的作用。那些一路头就靠廉价卖地的处所，难以持续推动城镇化建设规划的高水平落实。

　　只有牢牢地依附当局信誉和公共资源，融资平台才有生计基础。同样，只有利用好融资平台和地皮财政两个轮子，在当前的财力约束和融资约束下，处所当局能力落实城市建设长远规划与指标。

　　当前，亟需借鉴国内表先进经验，切实提高处所当局利用地皮等公共资源和执行市政基础设施项主张效力。而不是单一地把“地皮财政”和“融资平台”这两个概想扫到汗青的垃圾堆。现实上，只有可能借鉴国内兄弟城市的可复造、可推广的成功、成熟经验，切实提高各方面的底线水平，并不要求很高明的专业技术和运作水平，所能带来的综合效益就会高好多。

　　国内形形容色的融资平台能够分为四类，不宜单一化地全面否定。

　　一是综合性平台，如上海城投、荆门城投、武汉城投、沉庆渝富等。蓬勃地域的综合性平台已经堆集综合优势，融资成本低、组织项目建设效能高、运营治理能力强。

　　二是专业性平台，如京投公司、上海城投环境集团、上海申通地铁集团、北京排水集团、沉庆水务等，它们是某个特定领域的融资、建设与运营主体，是地点行业确当先机构。

　　三是园区性平台，如上海张江高科集团、上海金桥集团有限公司、信阳高新区经济发展集团总公司等。重要承担经济开发区、高新区、出口加工区、保税区及自贸区等特定发展区域的基础设施融资、建设与运营，招商引资以及敌灾授权的公共服务职能。

　　四是空壳型平台。2008年国际金融
；，各地成立了一些资产规模幼、可运作资源少、治理结构不规范、综合能力弱、至今未公开刊行债券的区县级平台。

　　从数量上看第四类平台占比很高，但从占有的有效资产规？，现实占比并不大，并不能代表融资平台的主流。第四类平台公司是欠蓬勃地域金融意识落后、金融市场运作能力弱、处所当局公共治理能力差等成分的凸起体现，其中的绝大部门可能会被裁减或撤并。但是，绝对不能单一由于存在数量多多的第四类不规范平台，而否定前三类融资平台存在的必要性和沉要性。

　　整合公共资源造就拥有很强综合能力的融资平台，是欠蓬勃地域推动城镇化工作的重要抓手和当务之急。从蓬勃地域的成熟经验来看，欠蓬勃地域造就强平台的意思有：

　　一是成为处所当局在城镇化领域的人才造就高地、经验堆集载体和合作对接各方资源的枢纽
；

　　二是作为处所当局城镇化项目投融资的综合性资金池，以及以地皮资源为主的各类公共资源的积累、造就、转化和实现主体
；

　　三是担任PPP等市场化项目确当局方执行主体、项目现金流不及的风险缓释主体、代表处所当局进行监管的执行机构，当PPP项目失败时融资平台能够作为代表处所当局接盘处置遗留问题的公共机构
；

　　四是社会本钱异地投资PPP项目时，必要跟本地重要融资平台亲切合作实现合作共赢，这种合作能够体现为股权合作，也可所以共同开发，凝聚合力为PPP项目顺利安稳推动创造前提。

　　今年7月底的政治局会议强调“稳就业、稳金融、稳表贸、稳表资、稳投资、稳预期”，为将来一段功夫的经济工作指了然方向。在表部环境不确定性增多、国内经济面对下行压力的布景下，要维持经济运行在合理区间，必须以稳为先，筑牢经济安稳运行的基础，为高质量发展提供支持和保险。

　　我国现阶段的固定资产投资组成中，工业投资和房地产投资受表部局势冲击影响很大，难以真正稳住。现实上，基础设施投资直接影响就业、金融、投资和预期这四个沉要方面，能否“稳”得住，是中国这艘经济巨轮的压舱石
；∩枋┩蹲矢玫蔽趾侠怼⒉槐洹⒖稍て诘脑鏊，有助于不变甚至提升各方面对国内经济不变发展和持续发展的信心。

　　国内市政基础设施的投资工作，重要由视注县级当拘陌其下属融资平台承担，蕴含市政路路、城市轨路交通、地皮储蓄、供水、排水、污水处置、供气、供热、垃圾处置、医疗、教育、文化、体育、行政设施等领域。最近几年针对处所当局债务和融资平台的财政政策和金融政策变动过于频仍，导致今年上半年的市政基础设施投资增速急剧下滑Ｄ芄凰，要稳基础设施投资，稳市政基础设施投资又是定盘星。

　　市政基础设施项目前期工作复杂、投资规模大、建设期长、投资回收期更是长达几十年，出格必要不变的政策环境，让各利益有关方形成不变的合作预期，才有前提实现低成本的融资，才有可能实现全性命周期的综合成本最优化。

　　对于特定基础设施项目，项主张执行模式、政策支持、融资渠路、收入起源、回报机造等主题身分，若是受政策改观影响产生内容性变动，将直接影响其可融资性和融资成本，甚至可能造成原执行模式无法持续。若是律例政策时时产生内容性变动，违背疑神疑鬼准则，单一粗鲁地一刀切，甚至溯及继往，或者分歧部委、分歧时段、分歧领域的政策之间存在显著的矛盾和矛盾，会导致有能力的正规参加者惊惶失措，只有无知无畏的投契者敢冒险参加，出现“劣币摈除良币”的混乱局面。

　　近年我们在这方面的教训极度深刻，2008年以来，关于融资平台的政策已经三次放松三次收紧，给各方面工作增长了难度，抬高了成本。今后，要出格把稳通过不变政策预期来实现市政基础设施领域的有效投资。

　　对于事实上存在的巨额存量处所当局债务，不应回避，也没有必要发急。该当安身长远，缓释存量债务风险并逐步消化存量债务。对存量债务，必要各方面达成共识：

　　一是汗青地看。近20年来国内天翻地覆的城镇化，获得了空前的成就，没有这些存量债务做支持，要想获得这种成就是不成能的。国际上，各蓬勃国度在城镇化早期和急剧发展期，也是大量负债。上海等国内一线城市也是如此。

　　二是全面地看。市政基础设施的集中超前建设，为片区开发、招商引资、民生工程提供了前提前提，也会带来地皮房产价值、工商企业税收、人均GDP、生涯质量的持久性、普遍性和内容性地全面提升，这些方面的提升会增长处所当局的综合财力，从而提升持久偿债能力。

　　三是发展地看。经营城市的盈亏平衡点比产业项目要长得多，若是停下来算帐汗青债务问题，的确绝大部门城市城市是立马崩盘的后果。必要强调，城市是在处所当局信誉支持下的持续经营的伟大事业，只有不休不乱，人均GDP、综合财力普遍每10年能翻倍。市政基础设施领域达到资金出入平衡点后，债务不会再累加，而综合财力及偿债能力还会持续增长，城市当局的偿债职守和压力会越来越轻，尔后存量债务也就能够逐步消化。

　　防控处所当局存量债务风险，该当顺势沟通、全流程管控。既要治标，定向缓释存量风险
；更要治本，成立防控风险的长效机造。对存量债务，建议采取以下风险缓释措施：

　　一是省级当局组织核实现实债务数据，各视注县当局造订存量债务化解规划，报省当局核准，并向国务院汇报。

　　二是对存量处所当局债务进行合理分类和归因，别离采取分歧的措置措施：当局日常经费缺口形成的债务，依附上级财政转移支付逐步消化
；市政基础设施形成的债务，通过盘活地皮等存量资产，提升综合财力，积累偿债资金在较长时期内逐步消化
；推动处所经济发展形成的债务，重要通过盘活经营性国有资产、债务核销、债转股、归并破产等市场化方式解决，严禁新增当局兜底的此类债务。

　　三是各视注县当局只保留一家由当局信誉支持的融资平台，存量债务集中措置。其它融资平台进行撤并，临时无法撤并的除措置存量债务表，不再新增任何大局的债务和投资建设工作，机遇成熟即行撤并。省当局能够组织对债务问题严沉的视注县当局进行债务沉整。

　　四是以视注县级当局为发债主体，刊行专项处所当局债券，锁定存量债务并降低债务成本，在30年以上的较长时期内逐步消化。

　　总之，该当“实事求是”加“诗和远处”，在较长的时期内逐步实现城镇化有关市政基础设施项目投融资体造的转型升级，形成处所当局债券、融资平台、特许经营、当局采办服务、组合型开发建设等多种模式阐扬各自优势的共生比选格局。

　　本文作者罗桂连，现任中国国际工程征询公司钻研中心投融资征询处处长，高级经济师，注册管帐师。清华大学治理学博士，伦敦政治经济学院接见学者。 国度发改委PPP专家库定向约请专家,中国银行间市场买卖商协会司法专业委员会委员，清华大学PPP钻研中心特聘高级专家，中国技术经济学会投融资分会秘书长。